Este artículo ofrece un estado de situación sobre el Fondo y da cuenta de algunos de los principales desafíos hacia el cumplimiento de la nueva meta de financiamiento y la Meta Global de Adaptación. Por Pilar Bueno Rubial – Lucas Di Pietro.
Introducción
El Fondo de Adaptación, cuenta con algunas características diferenciales en relación a otros fondos multilaterales climáticos, favoreciendo la acción de los países en desarrollo y evitando caer en nuevos ciclos de endeudamiento.
El actual contexto internacional en materia geopolítica ha tensado los presupuestos climáticos y la ayuda oficial al desarrollo en favor de presupuestos de defensa. Esto ha conllevado la adopción de una nueva meta de financiamiento climático magra en relación a las necesidades y prioridades de los países en desarrollo.
Este artículo ofrece un estado de situación sobre el Fondo y da cuenta de algunos de los principales desafíos hacia el cumplimiento de la nueva meta de financiamiento y la Meta Global de Adaptación.
Fondo de Adaptación como institución pionera
El Fondo de Adaptación tiene un valor y un rol innegable en la arquitectura financiera climática internacional. Entre sus características más relevantes se destaca haber sido el primer fondo climático multilateral establecido bajo la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC).
El Fondo fue lanzado en la Conferencia de las Partes (COP) celebrada en Marrakech en el año 2001 (COP7) con el propósito de dar respuesta a las necesidades crecientes de hacer frente a los impactos del cambio climático en los países en desarrollo. Su nacimiento se encuentra intrínsecamente ligado al Protocolo de Kioto, como documento de implementación de la CMNUCC, que en su artículo 12.8 establece que parte de las ingresos generados a partir de las actividades de los proyectos del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) sean usados para cubrir los costos de adaptación.
Al establecer los parámetros de su funcionamiento, los países tomaron una serie de decisiones que constituyen elementos innovadores que caracterizan el funcionamiento del Fondo: una Junta Directiva integrada por una mayoría de representantes pertenecientes a países en desarrollo (siendo el primer organismo internacional de financiamiento en adoptar una estructura de toma de decisiones semejante), el establecimiento del acceso directo a los recursos financieros por los países en desarrollo a través de la acreditación de entidades nacionales, y un proceso de capitalización no dependiente de donaciones de países desarrollados, al haber nacido como resultado de la alocación del 2% de los ingresos generados por cada certificado de reducción de emisiones del MDL.
El acceso directo permite llegar de forma más efectiva a comunidades vulnerables, fortaleciendo la apropiación nacional, la transparencia y reduciendo costos, con mayor participación de actores locales.
El dato clave del Fondo de Adaptación
Otra característica única del Fondo radica en su mandato de financiar acciones concretas de adaptación exclusivamente a través de donaciones que cubren el 100% de sus actividades, diferenciándose del resto de las instituciones que integran el Mecanismo Financiero de la CMNUCC y por fuera de la Convención, cuyo financiamiento suele tomar un formato mixto entre donaciones y préstamos.
Este dato es clave en la medida que, conforme al Comité Permanente de Financiamiento de la CMNUCC, sólo el 11% de los flujos climáticos globales se destinaron a adaptación entre 2021 y 2022 y más de la mitad del financiamiento global se proporcionó en forma de instrumentos de deuda.
En este período, la adaptación representó el 27 % (10.500 millones de dólares) de los fondos bilaterales, el 16 % (600 millones de dólares) de los multilaterales y el 36 % (16.400 millones de dólares) del financiamiento provisto por los bancos multilaterales de desarrollo. Sin embargo, el 78% del financiamiento de los fondos climáticos multilaterales se basó en subvenciones o donaciones para la adaptación (UNFCCC SCF, 2024).
Del mismo modo, como primera institución en su tipo, el Fondo ha significado un aprendizaje para los países en desarrollo a la hora de acreditar entidades nacionales y subnacionales para gestionar la implementación de los proyectos, generando una apropiación de los mismos, al tiempo que construyendo capacidades incipientes de adaptación.
Al día de hoy, la acreditación de entidades nacionales en otras instituciones, como el Fondo Verde del Clima, es uno de los obstáculos más reportados al acceso a financiamiento climático por los países en desarrollo.
Este artículo es parte del Informe Anual 2025 sobre Cambio Climático, solicitá el informe completo en el formulario a pie de página.
Fondo de Adaptación: u$d 1250 millones en 18 años
En estos 18 años, el Fondo de Adaptación ha comprometido montos cercanos a 1,250 millones de dólares para proyectos y programas, ha gestionado o gestiona 183 proyectos (al 31 de diciembre de 2024) para la resiliencia y la adaptación climática, con una cobertura cercana a los 46 millones de beneficiarios directos e indirectos, con un especial foco en poblaciones particularmente vulnerables como las mujeres y los niños.
A pesar del mecanismo de capitalización único para el Fondo establecido en el Protocolo de Kyoto, el mayor volumen de recursos movilizados desde su puesta en funcionamiento estuvo dado por donaciones provenientes de regiones y países desarrollados. Esto se debe a que el precio del carbono se desplomó rápidamente, no alcanzando los niveles proyectados al momento del establecimiento del mecanismo. Con lo cual, de los casi 1,250 millones de dólares indicados, poco más de 300 millones fueron recaudados a través del MDL, marcando una brecha significativa respecto a las expectativas existentes.
Las campañas de recaudación del Fondo de Adaptación en los años 2023 y 2024 tuvieron como objetivo alcanzar la cifra de 300 millones de dólares en cada caso, basada en la cartera de proyectos y en las proyecciones de financiamiento climático. Sin embargo, en ambos casos los montos alcanzados estuvieron por debajo del objetivo trazado.
Cabe señalar entre los posibles motivos, los conflictos internacionales que ejercen una presión sustantiva sobre los presupuestos para la cooperación internacional, y la consecuente securitización de las agendas internacionales; las decisiones soberanas de no seguir participando de los procesos de implementación del Acuerdo de París; y la atomización de fondos temáticos que podrían tensionar la disponibilidad de recursos limitados (como por ejemplo el nuevo Fondo para Responder a las Pérdidas y Daños, o FRLD por sus siglas en inglés) que deberían ser nuevos y adicionales.
Las metas de financiamiento climático de largo plazo bajo la Convención y el Acuerdo de París
La COP16 realizada en Cancún constituyó un nuevo comienzo para el multilateralismo climático tras el fracaso en Copenhague un año antes. Entre los resultados alcanzados en esta Conferencia se encuentra la adopción de una meta de financiamiento climático de provisión de los países desarrollados a los países en desarrollo por un valor de 100 mil millones de dólares anuales y hacia 2020. Junto con esta meta se estableció un nuevo fondo multilateral climático, el Fondo Verde del Clima que incluyó en su estatuto la necesidad de proveer un financiamiento balanceado entre mitigación y adaptación 50:50.
En París no se pudo llegar a adoptar una nueva meta de financiamiento, pero se establecieron las condiciones para su negociación y adopción 10 años más tarde. La Decisión 1/CP.21 que acompañó al Acuerdo instituye las bases del proceso negociador de una nueva meta: se trata de una meta de movilización de los países desarrollados a los países en desarrollo, teniendo en cuenta sus necesidades y prioridades, debía adoptarse antes de 2025 y tener como piso los 100 mil millones de dólares anuales de la meta de 2010 (párrafo 53 Decision 1/CP.21).
Las negociaciones en 2024 estuvieron teñidas de contratiempos y desconfianzas en un contexto geopolítico de guerras convencionales y otros conflictos en aumento, exacerbados por la llegada a la Presidencia de Estados Unidos de Donald Trump y su decisión de volver a retirar al país del Acuerdo.
Al mismo tiempo, debe tenerse en cuenta el tardío cumplimiento de la meta de financiamiento de 2010 por los países desarrollados sólo a partir de 2022 (OCDE, 2024). De los USD 115.9 mil millones provistos en 2022, 41 corresponden a fuentes bilaterales, 50.6 a multilaterales públicas y 21.9 a movilización privada. Del total, cerca de un 28% fueron para adaptación bajo las estimaciones de dicha organización.
Nueva Meta en la COP29
La nueva meta alcanzada en la COP29 de Bakú hacia 2035 sostiene el liderazgo de los países desarrollados, aunque suaviza la responsabilidad y establece un monto de USD 300 mil millones a proveer a países en desarrollo, monto que solo iguala la brecha de financiamiento de adaptación que según el Programa de Naciones Unidas para el Ambiente equivale a USD 187-359 mil millones anuales (UNEP, 2024). Esto conlleva un importante desfase con las necesidades y prioridades que se establecen en el mandato de negociación en todos los pilares del Acuerdo: mitigación, adaptación y pérdidas y daños.
Dado lo limitado del resultado en Azerbaiyán, se acordó establecer una Hoja de Ruta para abordar la brecha de financiamiento más allá de los USD 300 mil millones y hacia los USD 1.3 billones de dólares que los países en desarrollo necesitan para cumplir con sus compromisos. Este es uno de los grandes desafíos de la Presidencia brasileña de la COP30, darle contenido a este programa sin reabrir la meta de financiamiento, e incluso establecer un espacio para que esta hoja de ruta se desarrolle y que permita un resultado acordado y no sólo declaraciones de intenciones.
Si bien en la COP26 realizada en Glasgow se estableció una meta de provisión de los países desarrollados a los países en desarrollo de duplicar el financiamiento de adaptación a 2025 y conforme a los valores de 2019, hay diversos dilemas asociadas con su cumplimiento, comenzando por la falta de metodologías comunes para realizar el seguimiento.
De cualquier modo, el Comité Permanente de Financiamiento de la CMNUCC analizó distintas metodologías (UNEP informe de la brecha de adaptación, OXFAM y OCDE) y concluyó que el financiamiento de adaptación a niveles de 2019 fue entre 7.1 y 20.3 mil millones de dólares. Con lo cual, la duplicación a 2025 rondaría entre 14.2 y 40.6 mil millones (UNFCCC SCF, 2023). Incluso usando el límite superior, 40 mil millones, la brecha sigue siendo muy significativa en la comparación entre las necesidades de adaptación informadas y los flujos disponibles.
El Fondo de Adaptación y el Acuerdo de París
A partir de la adopción del Acuerdo de París en 2015, y durante la COP24 realizada en Katowice, se decidió que el Fondo debía servir a ambos acuerdos a partir del 1º de enero de 2019, pero más importante aún, que el Fondo servirá exclusivamente al Acuerdo de París una vez operacionalizado el nuevo mecanismo de mercado de carbono establecido bajo el art. 6.4 (conocido como Mecanismo de Créditos del Acuerdo de París, o PACM por sus siglas en inglés).
El PACM aportará un 5% de cada certificado de reducción de emisiones emitido. Se espera que bajo este esquema, y considerando los esfuerzos internacionales por limitar el aumento de la temperatura, el nuevo mecanismo logre movilizar una volumen significativo de recursos que permitan lograr una escalada en los procesos de adaptación en los países en desarrollo (Decisiones 13/CMA.1, 1/CMP.14, 3/CMA.3).
Proyectos del Fondo en América latina y el Caribe
En cuanto a la performance del Fondo de Adaptación en América Latina y el Caribe concretamente, el 20% (37) de los proyectos del Fondo se han desarrollado o actualmente se implementan en la región, por un valor de USD 305.168.069, siendo 6 proyectos regionales por valor de USD 49.342.646.
Los principales sectores cubiertos son: manejo costero, seguridad alimentaria, agricultura, reducción de riesgo de desastre, sistemas de alerta temprana, gestión del agua, desarrollo rural y multisector. En cuanto a las entidades acreditadas, 14 proyectos corresponden a agencias de Naciones Unidas, 11 a entidades nacionales, 11 a Bancos de Desarrollo Regional y 1 a una organización sin fines de lucro.
Conclusiones y desafíos por delante del Fondo de Adaptación
El Fondo de Adaptación ha sido funcional a los países en desarrollo, cumpliendo su objetivo de apoyar los procesos de adaptación en el Sur Global con donaciones y priorizando el acceso directo. Sin embargo, el momento geopolítico que amenaza el multilateralismo climático también impacta el financiamiento, como se ha visto en la adopción en Bakú de una meta muy insuficiente y que incumple el mandato dado en París. Contar con una meta cuantitativa de adaptación y provisiones sobre calidad y acceso es clave incluyendo la nueva meta de los 300 mil millones y la Hoja de Ruta de los 1.3 millones.
Dado que otro componente clave del resultado de Belém es la finalización del Marco de Emiratos Árabes Unidos sobre Resiliencia Climática Global de la Meta Global de Adaptación y la adopción de los indicadores correspondientes a cada submeta, el Fondo de Adaptación también tiene un rol que jugar para su cumplimiento a 2030. La aceleración de la implementación de adaptación basada en las prioridades y necesidades ya identificadas por los países en sus múltiples documentos de planificación y de comunicación y reporte internacional, es el camino para evitar que los esfuerzos y el financiamiento limitado se diluya.
El Fondo también ha previsto nuevos mecanismos para acelerar la acción que pueden ayudar al cumplimiento de la Meta Global de Adaptación, los objetivos nacionales y los locales. Uno de los mecanismos radica en promover la adaptación liderada a nivel local (LLA por sus siglas en inglés) a través de una ventanilla de acceso directo mejorado, como así también a través de un nuevo programa de agregadores de LLA para canalizar subvenciones a actores locales.
Con lo cual, resulta clave destacar y potenciar la excepcionalidad del Fondo de Adaptación en el actual contexto internacional, y su capacidad para dar respuesta a las necesidades de adaptación de los países en desarrollo y especialmente a las comunidades más afectadas en el Sur Global.
