El papel de los bancos nacionales y subnacionales de desarrollo para la inversión en América Latina. Por: Luis H. Zamarioli.
La transición global hacia una economía baja en carbono requiere un cambio estructural en la forma en que el capital se canaliza hacia el nivel local, que es donde ocurren las acciones climáticas más críticas, tales como las redes de energía descentralizadas, el uso sostenible del suelo y la resiliencia urbana (1).
Esto es particularmente urgente en las economías en desarrollo, donde las necesidades de financiamiento climático superan significativamente los niveles actuales de inversión (2). Tan solo en América Latina y el Caribe, las inversiones anuales tendrían que aumentar entre 4 y 8 veces —superando los 300,000 millones de dólares anuales— para cubrir el financiamiento necesario para una descarbonización total (3).
Mientras que los bancos multilaterales operan a gran escala y el financiamiento comercial busca activos maduros y de bajo riesgo, los Bancos Nacionales y Subnacionales de Desarrollo (BND y BSD) se sitúan en la capa intermediaria crítica donde los proyectos se estructuran, agrupan y preparan para la inversión (1).
Como tales, estos bancos representan los “eslabones perdidos” en esta arquitectura financiera. En América Latina, estas instituciones han cerrado históricamente —y de manera creciente— la brecha entre el capital internacional y los proyectos locales, traduciendo los objetivos climáticos nacionales (NDC) en inversiones bancables y específicas para cada territorio (1, 4, 5).
Este documento destaca el papel estratégico de los estados, regiones y provincias, que es el nivel de gobierno donde los BND y BSD son más prolíficos. Este nivel gubernamental opera entre el ámbito nacional y el local, consolidando y escalando estratégicamente acciones a través de jurisdicciones más amplias (2, 6).
Por lo tanto, fortalecer a estos bancos y su vinculación con los estados, regiones y provincias es fundamental para garantizar que la acción climática local cuente con el financiamiento adecuado y esté alineada con las metas ambientales globales (1).
Bancos de desarrollo nacionales y subnacionales en el financiamiento de la transición climática
Estas entidades son cada vez más reconocidos por su capacidad para proporcionar capital paciente y de largo plazo que los mercados privados suelen evitar, debido a la percepción de altos riesgos o periodos de recuperación prolongados (7, 8).
Figura 1. Activos totales por año, según región
Excluyendo a los países desarrollados de ingresos altos, América Latina es actualmente la región con el uso más consistente de BND y BSD, como se muestra en la Figura 1. En toda la región, donde muchas economías enfrentan mercados de capitales poco profundos y una alta volatilidad cambiaria, los BND y BSD cumplen cinco funciones cruciales: contrarrestar el comportamiento procíclico del sector privado, promover la transformación estructural, mejorar la inclusión financiera, financiar infraestructura y combatir el cambio climático (8).
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha identificado el trabajo con estas instituciones como una piedra angular de su estrategia regional (4). En sus documentos sobre mitigación de riesgos y el futuro de los BND, el BID enfatiza que, debido a que los BSD operan en estrecha proximidad con los beneficiarios locales, pueden identificar y gestionar riesgos que los prestamistas internacionales típicamente evitan (4, 8).
Esta “ventaja de proximidad” les permite agrupar proyectos de pequeña escala en carteras de inversión más grandes y atractivas para los mercados internacionales, liberando efectivamente capital para estados y provincias que, de otro modo, carecerían de acceso directo al crédito (4, 5).
Figura 2. Activos totales en 2024, según nivel de propiedad
Aunque su presencia es constante en América Latina, las diferencias en el tamaño de los países pueden explicar los distintos enfoques entre BND o BSD (Figura 2). La región cuenta con el mayor número de BSD en el mundo, con 22 instituciones de propiedad subnacional. Sin embargo, de estas, 20 se encuentran en Brasil, lo que muestra una tendencia particular que se explicará detalladamente en la siguiente sección.
A nivel regional, los BND y BSD muestran una alta variabilidad (Figura 3). La mayoría de los activos se invierten a través de mandatos flexibles (FLEX), aunque algunos países se especializan: Agricultura (Colombia, República Dominicana, El Salvador), Exportaciones/Importaciones (México, República Dominicana) y MiPyMEs (México, Ecuador, Colombia, Brasil). Guatemala se enfoca enteramente en Vivienda, con participaciones significativas en este mismo rubro en Perú, México y El Salvador.
Por el contrario, la Infraestructura y el Desarrollo Local permanecen desatendidos en comparación con las economías de ingresos altos.
A pesar de estos enfoques diversos, los instrumentos financieros siguen siendo tradicionales. Para impulsar economías enteras a través de la transición baja en carbono, estas instituciones deben movilizar capital privado. Una forma de lograrlo es mediante la oferta de garantías y asistencia técnica para reducir el riesgo de las inversiones.
Sin embargo, los datos de la Universidad de Pekín revelan que solo dos BND o BSD latinoamericanos ofrecen garantías actualmente.
Además, mientras que instituciones homólogas en Canadá, Francia y China —así como los BMD como BID Invest y la CFI— cuentan con mandatos para participar en el capital, ningún BND o BSD latinoamericano puede invertir en acciones de empresas.
Esta falta de capacidad de capital obstaculiza la innovación climática, el crecimiento de startups verdes en etapas tempranas y la industrialización ecológica, elementos esenciales para una transición estratégica. Sin capacidad de capital ni de garantías, estas instituciones corren el riesgo de seguir siendo prestamistas de última instancia en lugar de inversionistas catalíticos.
Figura 3. Distribución de activos de BND y BSD por país, según áreas de enfoque
Como se destacó en el Policy Brief del T20 de Zamarioli et al. (2025), mientras que los gobiernos nacionales establecen los marcos para la acción climática, la implementación práctica de estos planes ocurre a nivel subnacional (1).
Los BND y BSD son vitales porque poseen vínculos más sólidos con los gobiernos y empresas locales (1, 2). Están mejor posicionados para financiar proyectos de “última milla”, como saneamiento urbano, redes locales de energía renovable y agricultura sostenible, que a menudo son demasiado pequeños para los grandes inversionistas internacionales (1, 5).
Por ejemplo, en los estados brasileños de Mato Grosso, Pernambuco y São Paulo, representantes de los BSD se han unido a grupos de trabajo estatales de finanzas verdes, donde ayudan a traducir los planes climáticos estatales en proyectos bancables, aportando conocimientos financieros y redes de contacto (1). Esta localización de la experiencia es crítica para asegurar que el financiamiento climático realmente llegue a las comunidades y ecosistemas que más lo necesitan (2).
El caso brasileño
Brasil ha estado a la vanguardia en impulsar el papel de los BND y, especialmente, de los BSD en la agenda de desarrollo y clima (2). Como se muestra en la Figura 2, de los 22 BSD existentes en América Latina —la cifra más alta para cualquier región del mundo—, 20 se localizan en Brasil.
Este hecho no ha pasado desapercibido para el gobierno federal, cuya agencia de promoción de exportaciones, ApexBrasil, publicó la Guía de Atracción de Inversiones Extranjeras (9), la cual ofrece un marco estratégico para que los estados y municipios estructuren sus propias Agencias de Promoción de Inversiones (IPA, por sus siglas en inglés) (9). Esto reconoce tanto la importancia central de involucrar a los gobiernos subnacionales como la necesidad de fortalecer continuamente la especialización financiera a nivel subnacional.
Al formalizar el papel de estas agencias subnacionales, el gobierno brasileño está fortaleciendo la capacidad de los estados para integrarse mejor en la cadena global de valor, asegurando al mismo tiempo que puedan movilizar inversiones privadas nacionales y extranjeras.
Estos son dos factores críticos para permitir que los estados brasileños mantengan su competitividad global en la transición climática. De integrarse efectivamente con los BSD, estas agencias podrían fortalecer la originación de proyectos, mejorar la comunicación con los inversionistas e incrementar la competitividad estatal en las cadenas de valor alineadas con el clima.
Canalizando la alineación con el Acuerdo de París
Tal vez el potencial más transformador de los BND y BSD radica en su capacidad para apoyar la alineación de sistemas financieros nacionales completos con el Acuerdo de París (1, 6). Dado que muchos de estos bancos públicos son financiados por Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD) como CAF y el BID —los cuales están comprometidos a alinear todas sus operaciones con el Acuerdo de París—, estos intermediarios financieros también deben seguir su ejemplo (10, 11).
Para lograrlo, los BMD han desarrollado la metodología del “enfoque basado en la contraparte” para alinear todo el financiamiento intermediado, es decir, el financiamiento a través de intermediarios financieros públicos y privados (11). A diferencia de una revisión basada en transacciones que analiza únicamente un proyecto individual, esta metodología evalúa la estrategia institucional completa del banco de desarrollo que recibe los fondos (11).
Esto representa un cambio: de ecologizar proyectos a ecologizar también las instituciones. Bajo este enfoque, se espera que un BND o un BSD cree su estrategia climática integral y la incorpore en sus sistemas de gestión interna. Durante la vigencia de la inversión del BMD, se espera que la institución avance progresivamente hacia la alineación de sus nuevas operaciones, reemplazando gradualmente las actividades no alineadas por otras que sí lo estén.
Este enfoque sistémico garantiza que el dinero público no solo financie unos pocos proyectos “verdes” mientras el resto de la cartera permanece “marrón” (6). En su lugar, incentiva a los BND y BSD a convertirse en líderes en la divulgación de riesgos climáticos y préstamos sostenibles en todo su mandato, ya sea en agricultura, vivienda o apoyo a pequeñas y medianas empresas (11).
A través de estos principios metodológicos, los BND y BSD actúan como una correa de transmisión, tomando los estándares de sostenibilidad de alto nivel de los BMD y aplicándolos a los bancos comerciales locales y a las empresas que financian (6, 11). Esto crea un “círculo virtuoso” de finanzas verdes que penetra profundamente en la economía nacional (7).
Conclusión y recomendaciones
Trabajar con los BND y BSD es más que una simple opción técnica; es una necesidad estratégica para liberar el financiamiento que impulse una acción climática relevante a nivel local (1). Estas instituciones ocupan un espacio crítico donde pueden conectar los estándares financieros globales con las realidades económicas locales (5).
En toda América Latina, están demostrando ser los motores de una “transición justa” al ayudar a canalizar fondos que reflejen las realidades, necesidades y oportunidades locales.
Sin embargo, el fortalecimiento de los BND y BSD no es meramente una reforma técnica. Implica decisiones políticas sobre el espacio fiscal, los estándares de gobernanza y las prioridades de desarrollo. Garantizar la transparencia e integrar criterios climáticos en la asignación de créditos será esencial para mantener la legitimidad y la confianza del mercado.
En última instancia, al aprovechar su capacidad única para mitigar riesgos, atraer inversión extranjera y alinear los flujos financieros nacionales con las metas climáticas internacionales, los BND y BSD pueden cerrar la enorme brecha de financiamiento que actualmente obstaculiza los objetivos climáticos globales (4, 11). Sin BND y BSD empoderados y alineados con el clima, el Acuerdo de París seguirá estando desconectado financieramente de los territorios donde debe llevarse a cabo su implementación.
Para desbloquear plenamente este potencial de acción climática, recomendamos que:
Los gobiernos regionales y estatales:
- Establezcan organismos financieros dedicados: Considerar la creación de Bancos Subnacionales de Desarrollo (BSD) o agencias de inversión subnacionales para cerrar la brecha entre la política y las finanzas.
- Fortalezcan la vinculación institucional: Trabajar más estrechamente con los BND y BSD existentes para desarrollar políticas climáticas que respondan a las necesidades financieras.
- Cierren la brecha de experiencia: Impulsar la implementación mediante el desarrollo de proyectos climáticos “bancables” y listos para la inversión. Los gobiernos locales a menudo carecen de la experiencia interna en mercados de capitales necesaria para traducir proyectos técnicos —en áreas como silvicultura, conservación, transporte, energía o agua— a un lenguaje accesible y atractivo para los financieros.
Los BND y BSD:
- Apoyen el desarrollo de carteras de proyectos (pipelines): Colaborar activamente con estados, regiones y provincias. En lugar de limitarse a financiar ideas terminadas, los bancos deben brindar apoyo técnico para desarrollar una cartera de proyectos bancables y alineados con el clima que cumplan con los estándares del Acuerdo de París.
- Se alineen con el Acuerdo de París: Alinear proactivamente todas las operaciones con el Acuerdo de París. Este posicionamiento permite que los BND y BSD se conviertan en “socios de elección” para la intermediación de fondos provenientes de Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD) e inversionistas internacionales hacia las necesidades climáticas locales.
- Diversifiquen y se adapten (enfoque FLEX): Transicionar hacia instituciones más flexibles mediante la diversificación de los sectores a los que apoyan; es decir, pasar de mandatos centrados únicamente en MiPyMEs, vivienda e infraestructura hacia mandatos más versátiles que respalden de manera más efectiva la transición hacia una economía más verde y competitiva a nivel global.
- Mitiguen riesgos y lideren: Reformar los estatutos para permitir el trabajo con financiamiento combinado (blended finance), instrumentos de garantía, capital de primera pérdida e inversión en capital (equity) en sectores verdes estratégicos.
