Este artículo analiza la evolución de estos compromisos, desde los Acuerdos de Cancún hasta la reciente adopción de la Nueva Meta Colectiva Cuantificada de Financiamiento Climático (NCQG, por sus siglas en inglés) en la COP29, y los desafíos que persisten para el financiamiento climático. Por Camila Mercure y Victoria Laguzzi.
El cambio climático representa uno de los mayores desafíos globales de nuestro tiempo, con impactos que afectan de manera desigual a los países del mundo. Los países en desarrollo, los más vulnerables a fenómenos climáticos extremos, enfrentan dificultades tanto para mitigar como para adaptarse a los efectos del cambio climático. En este contexto, el financiamiento climático es clave para lograr una transición hacia un desarrollo bajo en carbono y resiliente al clima.
El principio de “quien contamina paga” establece que quienes son los principales responsables de los impactos climáticos deben pagar por ellos. Sin embargo, históricamente, la disponibilidad de financiación climática no ha correspondido a su necesidad (Climate Policy Initiative, 2023). Esto puede atribuirse a la presencia de desigualdades estructurales y dinámicas de poder asimétrica entre los países en el actual sistema financiero internacional (Ciplet et al., 2022).
A esto se suma la persistente brecha entre los compromisos asumidos y la provisión efectiva de financiamiento, evidenciando tensiones y problemas de confianza entre países desarrollados y en desarrollo.
Este artículo analiza la evolución de estos compromisos, desde los Acuerdos de Cancún hasta la reciente adopción de la Nueva Meta Colectiva Cuantificada de Financiamiento Climático (NCQG, por sus siglas en inglés) en la COP29, y los desafíos que persisten para el financiamiento climático.
Evolución de los compromisos en el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), adoptada en 1992, pone de manifiesto la responsabilidad histórica de los países desarrollados de proveer el financiamiento y los recursos necesarios para que los países en desarrollo -que menos contribuyeron a la crisis climática pero paradójicamente son los más afectados por ella- puedan hacer frente a los efectos adversos del cambio climático. Su artículo 4 establece que le corresponde a los países desarrollados proveer recursos financieros para apoyar a los países en desarrollo y vulnerables al cambio climático en sus acciones de mitigación y adaptación.
En la 15ª Conferencia de las Partes (COP15) de la CMNUCC en Copenhague en 2009, los países desarrollados se comprometieron con el objetivo colectivo de movilizar 100 mil millones de dólares por año hasta 2020 para la acción climática en los países en desarrollo, en el contexto de acciones significativas de mitigación y transparencia en implementación. Al año siguiente, dicho objetivo se formalizó en los Acuerdos de Cancún adoptados en la COP16.
Este artículo es parte del Informe Anual 2025 sobre Cambio Climático, solicitá el informe completo en el formulario a pie de página.
Acuerdo de París
En el Acuerdo de París, alcanzado en la COP21 de 2015, el artículo 9 representa la afirmación y la renovación de las obligaciones vigentes de los países desarrollados en la CMNUCC en materia de financiamiento climático. Dicho artículo en su primer párrafo presenta una disposición vinculante por la cual los países desarrollados deben proporcionar recursos financieros para apoyar a los países en desarrollo, tanto para la mitigación como para la adaptación. Asimismo, el artículo 2.1.c, establece que los flujos financieros deben situarse en un nivel compatible con una trayectoria que conduzca a un desarrollo resiliente al clima y con bajas emisiones de gases de efecto invernadero.
Además, en la COP21, se reforzó el deber de los países desarrollados de cumplir con el objetivo anual de movilizar 100 mil millones de dólares y se amplió la duración de dicho objetivo hasta 2025 y se estableció que debería fijarse un nuevo objetivo de financiación para después de 2025, teniendo en cuenta las necesidades y prioridades de los países en desarrollo.
Cabe destacar que en 2021 se publicó por primera vez el Informe de Determinación de Necesidades de los Países en Desarrollo (NDR, por sus siglas en inglés). Dicho informe fue preparado por el Comité Permanente de Finanzas, el cual recibió el mandato en la COP24 de elaborar estos informes cada 4 años. Teniendo en cuenta los resultados del primer NDR y el mandato de la COP21, en la COP26 de Glasgow (2021) las Partes establecieron un programa de trabajo ad hoc para negociar los términos de la NCQG aunque sin demasiados avances significativos.
COP28
En la COP28 de Dubai, se logró la Decisión 8/CMA.5 que establece un programa de trabajo para 2024, para debatir en profundidad los elementos de la nueva meta, así como al menos tres reuniones consecutivas a los diálogos técnicos para que las Partes elaboren el marco para un proyecto de texto de negociación. Por otra parte, como hecho destacado en esta COP se aprobó la creación del Fondo para Pérdidas y Daños, luego de años de lucha por parte del Sur Global.
Finalmente en la COP29, en el último minuto, se logró la adopción de la NCQG, aunque no sin discusiones y cuestionamientos por parte de los países en desarrollo y la sociedad civil. El texto de la decisión final estableció el objetivo de movilizar al menos 300 mil millones de dólares al año para 2035 para los países en desarrollo, siendo los países desarrollados quienes deben liderarlo.
Esta cantidad decidida dista mucho de las necesidades de costos reportadas por los países en desarrollo y el Comité Permanente de Finanzas de la CMNUCC. En respuesta a las demandas de los países en desarrollo, el texto final incluyó el párrafo 7, un llamado a todos los actores a colaborar para escalar el financiamiento para los países en desarrollo, proveniente de todas las fuentes públicas y privadas, hasta alcanzar al menos 1,3 billones anuales para 2035.
Asimismo, se incluyó el lanzamiento de la “Hoja de ruta de Bakú a Belém hacia 1,3 billones de dólares”, destinada a establecer cómo se ampliará la financiación climática a las Partes que son países en desarrollo, y como se cerrará la brecha existente entre los 300 mil millones de dólares anuales y los 1,3 billones de dólares anuales para 2035.
La confianza entre países, el principal problema
Ambos compromisos no cubrieron las necesidades y expectativas de los países en desarrollo, y la falta de transparencia, las difíciles circunstancias geopolíticas que afectaron las negociaciones multilaterales y las preocupaciones planteadas por varios países en desarrollo tras la adopción del nuevo objetivo en la COP29 ponen de relieve importantes problemas de confianza entre los países.
Además, como han señalado los países en desarrollo, el acceso y la calidad de la financiación siguen siendo cuestiones clave para ellos, y el texto final de la decisión del NCQG no garantiza que los países desarrollados proporcionen financiación pública basada en subvenciones.
Horizonte 2035: desafíos para el financiamiento climático
A pesar de los compromisos internacionales anteriormente mencionados y del reconocimiento creciente sobre la necesidad de aumentar y mejorar la calidad y el acceso al financiamiento para la acción climática, aún persisten múltiples desafíos. El financiamiento climático actual no refleja la urgencia de la crisis climática, y mucho menos las necesidades de los países en desarrollo y menos adelantados para llevar adelante acciones climáticas en sus territorios.
Aunque el financiamiento climático ha aumentado en los últimos años, actualmente solo representa el 1% del PIB mundial, por lo que sigue siendo insuficiente, ineficiente y distribuido de manera injusta, lo que plantea desafíos importantes a los esfuerzos mundiales por lograr la descarbonización, especialmente para los mercados emergentes y las economías en desarrollo (Buchner et al, 2024).
A esto se suma la falta de una definición internacional clara y consensuada sobre qué se considera financiamiento climático y qué no. En la actualidad, esta ambigüedad permite que el financiamiento de proyectos con impactos socioambientales negativos sean catalogados como climáticos, así como que se incluyan en los reportes financiamiento no concesional o que se reasignen fondos de ayuda al desarrollo bajo la categoría de financiamiento climático (Roberts & Weikmans, 2021). A modo de ejemplo, en la Argentina, el financiamiento internacional para las represas hidroeléctricas del río Santa Cruz fue incluido como apoyo climático en el Informe Bienal de Transparencia de 2024, a pesar de sus efectos adversos en comunidades locales y ecosistemas.
Falta de transparencia
Como consecuencia de lo anterior se refuerza la falta de transparencia en el reporte de los flujos financieros. Esto puede observarse en las críticas recibidas por los países desarrollados debido a discrepancias significativas en las estimaciones (Shishlov & Censkowsky, 2022).
De acuerdo con un informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) sobre el financiamiento provisto entre 2013 y 2022, los flujos financieros alcanzaron, en 2020, los 83,3 mil millones de dólares, mientras que informes de Oxfam indican que únicamente entre 21 y 24,5 mil millones de dólares cumplieron con los requisitos necesarios para contabilizarse como parte del objetivo, debido a la sobreestimación de préstamos y financiamiento privado que no es nuevo ni adicional (Oxfam, 2023).
Asimismo, este informe indica que solo una cuarta parte del financiamiento recibido se concedió en forma de subvenciones, mientras que el resto fueron principalmente préstamos.
Financiamiento climático y préstamos: una contradicción
El hecho de que aproximadamente tres cuartas partes del financiamiento climático internacional se canalice a través de préstamos expone una contradicción estructural: en numerosos casos, las divisas necesarias para su repago provienen de actividades extractivas intensivas en emisiones de GEI, que profundizan la crisis climática que dicho financiamiento pretende mitigar.
Esta dinámica, además de ser ambientalmente regresiva, plantea serios riesgos para la sostenibilidad financiera de los países receptores. En este sentido, es fundamental advertir que el financiamiento climático no debe estructurarse sobre esquemas de endeudamiento que reproducen lógicas extractivistas y comprometan la soberanía económica y ambiental de los países.
Por otro lado, la brecha de financiamiento entre la adaptación y la mitigación continúa ampliándose. Se estima que durante 2019-2020 únicamente el 33% del financiamiento climático de carácter público declarado se destinó a la adaptación, frente al 59% destinado a la mitigación (Oxfam, 2023).
De acuerdo con el último informe sobre la Brecha de Adaptación de 2024, el déficit anual de financiación para adaptación en países en desarrollo alcanza entre los 187 y 359 mil millones de dólares por año (UNEP, 2024). En este sentido, resulta necesario equilibrar el financiamiento entre mitigación y adaptación y establecer métricas claras para el seguimiento de las contribuciones y cómo estas responden a necesidades concretas.
Esta brecha también pone en evidencia una deuda histórica con los países más vulnerables: la falta de financiamiento orientado a la reparación de los daños ya sufridos. Esto es especialmente relevante considerando que la NCQG no incluyó submetas específicas para adaptación y pérdidas y daños.
Reflexiones finales
El financiamiento climático es una de las herramientas clave para lograr una transición justa y resiliente frente al cambio climático. Si bien la adopción de la NCQG en la COP29 representó un avance en la definición de una nueva meta de financiamiento, persisten desafíos estructurales que deben ser abordados con urgencia.
Más allá de garantizar que el financiamiento climático sea suficiente, accesible y efectivo, es fundamental que este no contribuya a incrementar la deuda de los países en desarrollo ni perpetúe desigualdades estructurales. El financiamiento debe orientarse hacia mecanismos basados en subvenciones, con condiciones justas y en alineación con la protección de los derechos humanos y la biodiversidad. Solo así se podrá asegurar que la acción climática global contribuya a un desarrollo verdaderamente justo, inclusivo y sostenible.
De cara a la COP30, la implementación de la Hoja de Ruta de Bakú a Belém será uno de los elementos clave para fortalecer la confianza entre las partes y avanzar hacia un sistema financiero internacional más equitativo y alineado con los objetivos climáticos.
Solo a través de una acción coordinada, un compromiso real por parte de los países desarrollados y un enfoque centrado en las necesidades del Sur Global será posible cerrar la brecha entre las promesas y la realidad del financiamiento climático global.
